«CША хотят увеличить помощь Афганистану на 700 миллионов долларов», «Евросоюз готов прийти на помощь Филиппинам», «В ЕС посетовали, что Украина не тратит выделенную помощь» – такие заголовки невольно заставляют задуматься. 

В чем именно заключается пресловутая «помощь» третьим странам, на которую развитые страны и международные организации ежегодно тратят миллиарды долларов? Кто и как определяет содержание такой помощи, и почему ее объемы растут с каждым отчетом Комитета содействия развитию Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР)? Сопряжен ли такой рост с недостаточной эффективностью затрат? И, наконец, какие цели преследуют развитые государства, выделяя многомиллиардные транши? Попытаемся вместе ответить на эти интригующие вопросы.

Адженда 2030 и Декларируемые Цели Глобальной Политики Развития

Ценности vs. интересы или Что такое политика развития?

Итак, в первую очередь, необходимо отметить, что решения о выделении «помощи» чаще всего (помимо кризисов, требующих быстрого реагирования), принимаются не спонтанно, а в рамках политики развития (development policy), разрабатываемой на глобальном, региональном и национальном уровне государством либо группами государств. 

На глобальном уровне полный спектр декларируемых целей отражен в Адженде 2030 (Agenda  2030), принятой ООН в 2015 году. Согласно Адженде, «устойчивое развитие» (sustainable development) содержит три основных компонента: экономический рост, защиту окружающей среды и социальную сплоченность. При этом важная «фишка» устойчивого развития в понимании Адженды – это непротиворечивость его компонентов, что обеспечить достаточно сложно, учитывая, например, экологические последствия индустриального развития. 

Кроме того, Адженда впервые на глобальном уровне указала на связь между классическими целями устойчивого развития (борьба с бедностью, реализация трудовых прав, доступ к образованию) и политическими целями, такими как мир, функционирующие институции (в широком смысле, от парламентов до местных администраций), верховенство права и независимое правосудие. 

Важно понимать: Адженда – политический документ, который лишь очерчивает цели политики развития на глобальном уровне и основные принципы ее реализации (например, фокус на возможных синергиях между целями и создание партнерств для их реализации). В свою очередь, то, в какой степени будет реализована Адженда, во многом зависит от целей и приоритетов политики развития отдельных государств.

Цели Национальных Политик Развития

Ценности vs. интересы или Что такое политика развития?

Переходя к самому интригующему, а именно – зачем же все-таки развитые государства тратят миллиарды на строительство школ в Мозамбике или техническое оснащение таможни в Перу, стоит начать с двух новостей: хорошей и плохой. 

Плохая новость состоит в том, что в мире, который будто бы становится все меньше и понятней для нас, появляется все больше вызовов, с которыми государства не могут справиться самостоятельно. 

Хорошая же новость состоит в том, что такие вызовы – от изменения климата, перенаселения, исчерпания природных ресурсов до роста протестных настроений среди населения и появления все новых видов оружия – волей-неволей заставляют государства не только сотрудничать более осознанно, но и постепенно стирать границы между внутренней и внешней политикой. Так, ввиду общих угроз и невозможности преодолеть их исключительно с помощью внутренней политики, они вынуждены задумываться: а не приближается ли экологическая катастрофа в перенаселенной, постепенно уходящей под землю Джакарте? И как бороться с таянием ледников в Боливии, которое не только ярко свидетельствует об изменении климата, но и грозит оставить боливийцев без чистой воды? 

В то же время, тогда как общие вызовы превращают политику развития в глобальный императив и важный элемент архитектуры глобального управления (global governance), нельзя забывать о том, что изначально политика развития формировалась как инструмент внешней политики и остается тесно связанной с ее целями.

Так, отходя от глянцевого идеала в духе либеральной теории международных отношений – «все государства сотрудничают друг с другом, стремясь к реализации общих целей», стоит отметить, что государства чаще всего оказывают международную помощь, преследуя какие-либо свои национальные интересы (или хотя бы не забывая о них). Таких групп интересов можно выделить как минимум три:

 

  • Мир и интересы безопасности и стабильности

 

Специалисты в области изучения войны и мира скажут вам: для современного мира типичны не полномасштабные войны с привлечением большого количества сторон, а часто гибридные, быстро затухающие и снова вспыхивающие региональные конфликты. Несмотря на будто бы вялотекущий характер, опасность многих актуальных конфликтов (войны на Донбассе и в Сирии, противоречий на Балканах, афгано-пакистанского конфликта) обусловлена их нерешенностью, продолжающейся социальной напряженностью и необратимыми социальными последствиями. 

В свою очередь, не застрахованы от отголосков таких опасностей  и соседние, и даже более отдаленные государства. Яркий пример тому – миграционный кризис в Евросоюзе, возникший как последствие конфликтов в Сирии, Ираке, Афганистане, Ливии и Нигерии. Интересно отметить, что после острой фазы кризиса в 2015 году и принятия Союзом большого числа мигрантов, в очередном опросе «Евробарометр» граждане ЕС назвали проблемы в третьих государствах одной из ключевых угроз для ЕС, и призвали  его руководство усилить деятельность по устранению первопричин этих проблем. 

Таким образом, инвестируя в экономический рост, функционирующие институции и примирение между враждующими этническими и религиозными группами в Ираке, Мозамбике или Косово, развитые демократии пытаются обеспечить безопасность, стабильность и предсказуемость будущего для своих граждан. Обратная же сторона такого (пусть эгоистичного), но не агрессивного посыла – тесная связь между помощью развития и военной помощью, а также интенсификация гражданских и не совсем конфликтов ввиду поддержки конфликтующих сторон разными развитыми государствами. Таким образом, помощь развития оказывается тесно связана с реализацией гранд-стратегий и целей развитых государств.

 

  • Сферы влияния, гранд-стратегии и имиджевые интересы

 

Издревле важной заботой государств была защита и, очень часто, расширение своей территории. Признав неприкосновенность границ ключевым признаком отношений между европейскими государствами, Вестфальский мир 1648 года слегка видоизменил их заботу о расширении своей территории. 

Так, помимо участия в перекраивании границ, которое пусть не полностью прекратилось после Вестфальского договора, но стало менее масштабным, государства стали формировать (и делить) сферы влияния, простирающиеся порой далеко за границы Европы. Тут достаточно вспомнить активные колониальные политики Британии, Нидерландов и Испании, и указать на то, что ранняя политика развития Европейских Содружеств как раз-таки была направлена на поддержание «привилегированных отношений» c бывшими колониями государств-членов. 

Помощь развития может служить определению своей сферы влияния несколькими путями. Символически, сами по себе масштабные вливания средств в страну/регион сигналят другим игрокам на международной арене – «это мое, не трогай». Во-вторых, торговые привилегии и соответствующие сближения юридического характера (например, унификация административных, таможенных и антимонопольных правил), осуществление которых оплачивается государством-донором, помогают сблизить экономические  и правовые системы государства-донора и государств-реципиентов. В-третьих – по крайней мере, западная помощь развития тесно сопряжена с продвижением либеральной политической идеи, что обеспечивает политическое и идеологическое сближение. Так, определенное (часто дорогостоящее) «меню» помощи – торговые преференции, инфраструктурные проекты, правовое сближение, множество программ для развития человеческого потенциала, поддержка СМИ и гражданского общества – позволяет создавать лояльные режимы в третьих государствах и бороться за сферы влияния.

Помимо расширения сфер влияния (что выгодно как политически, так и экономически),  политика развития помогает государствам-донорам позиционировать себя на международной арене и реализовывать гранд-стратегии. 

Так, Евросоюз использует свою активную политику развития и гуманитарной помощи для позиционирования себя как «силы добра» на международной арене. Тем самым, даже не имея военного потенциала, ЕС постоянно утверждает себя как важный игрок ввиду своей экспертизы в области экономического развития, борьбы с изменением климата, развития институций и верховенства права и разрешения конфликтов. 

Так же ведут себя и многие другие «cредние силы» – например, Канада, Турция и Бразилия, стремясь усилить свою роль в глобальном управлении. Кроме того, помимо имиджевых целей, политика развития важна для реализации многолетних гранд-стратегий – таких, например, как инициированный Китаем проект «Один пояс и один путь», направленный на создание качественно нового сообщения между Европой и Азией. В свою очередь, стремясь воссоздать «Великий Шелковый путь», и тем самым усилить свою глобальную и региональную роль, Китай реализует массу амбициозных проектов развития (в основном, инфраструктурного характера) в Центральной и Юго-Восточной Азии. Таким образом, проекты помощи не только формируют имидж Китая как важного игрока на арене глобального управления ради устойчивого развития (global governance for sustainable development), но и являются частью его внешнеполитической гранд-стратегии.

 

  • Экономические выгоды

 

Помимо стратегических и имиджевых выгод, важная цель политики развития – экономический рост. Причем не только развивающихся государств. Основная экономическая выгода государств-доноров заключается, как минимум, в трех аспектах. 

Во-первых, политика помощи зачастую предусматривает открытие рынков (тут могут быть нюансы, например, преференции и отсрочки для партнеров – развивающихся стран). Тем не менее, в долгосрочной перспективе любое (каким бы преференциальным оно ни было) торговое соглашение с развивающимся государством означает возможность экспорта на новые рынки. Немаловажными могут быть и импортные возможности, например, если речь идет о развивающихся государствах с выраженной (часто сельскохозяйственной) специализацией и/или владеющих ценными природными ресурсами. 

Во-вторых, сотрудничество ради развития зачастую сопряжено с реализацией крупных инвестиционных проектов, выгоду от которых получают обе стороны. Переход от безвозмездных грантовых схем помощи к кредитно-инвестиционной модели особенно ярко проявляется в политике развития Китая по отношению к африканским государствам. В отличие от Евросоюза и США, чья стратегия заключается в попытке обменять обязательства стран-партнеров по осуществлению политических реформ на гранты, Китай более откровенен и не скрывает своих выгод от предлагаемых инвестиций. Тем не менее, ввиду того, что исполнение политических условий получения помощи от ЕС и США зачастую достаточно болезненно для элит развивающихся стран, китайские кредиты и инвестиции становятся все более популярными как в Африке, так и за ее пределами. 

В-третьих, политика развития – это доступ к человеческим ресурсам, которые становятся все более ограниченными (во всяком случае, в Европе). Таким образом, наряду со стратегическими факторами, экономические выгоды превращают политику развития в важное поле соперничества между ключевыми силами, способствуя постоянному росту общих объемов помощи развивающимся государствам. 

Результаты и взгляд в будущее

Ценности vs. интересы или Что такое политика развития?

Несмотря на такой рост, говорить о результатах, приносимых помощью ради развития сложно. Да, согласно сведениям Всемирного Банка, на протяжении последней четверти века более миллиарда людей вышли из состояния экстремальной бедности (extreme poverty), и на сегодняшний момент лишь около 10% населения земного шара живет меньше чем на $1.9 в день. Тем не менее, иностранная помощь еще не превратила ни одну развивающуюся страну в развитую – в отличие от успешных внутриэкономических стратегий, как, например, в случае четырех «азиатских тигров» – Сингапура, Южной Кореи, Тайваня и Гонконга. 

Кроме того, ввиду сопряженности политики развития со стратегическими и экономическими интересами стран-доноров, она может вести к неожиданным последствиям – от разрыва важных экономических связей до экологических проблем и обострения гражданских конфликтов. 

Как нельзя более наглядно олицетворяя вечное противоречие между конфликтом и кооперацией в международных отношениях, политика развития становится все более важным аспектом деятельности государств на международной арене. В долгосрочной перспективе – ввиду сокращающихся ресурсов и все более комплексных глобальных проблем – ключевым остается вопрос того, насколько государства смогут сотрудничать ради развития, а не собственных интересов. 

Текст: Марина Рабинович