Пандемия в эпоху развитых информационных технологий – это знать о коронавирусе всё или ничего. На сегодняшний день мы знаем не так уж и много. Действительно ли во всём виноват рынок морепродуктов в Ухане? Панголины? Или же взрыв и пожар в научном центре вирусологии и биотехнологии «Вектор» в Новосибирской области? Действительно ли прививка против туберкулеза (БЦЖ) может эффективно противостоять заражению? В зоопарке Бронкса коронавирус был найден у 4-хлетней малайской тигрицы Нади, но домашние кошки не болеют сами и не заражают хозяев?

Права человека в экстремальной ситуации: как коронавирус испытывает демократию на прочность

Все эти вопросы пока что не имеют однозначного ответа. Зато уже достаточно уверенно можно рассуждать о влиянии пандемии и карантинов/локдаунов по всему миру на баланс сил и динамику на международной арене, а также на политические институты верховенства права, демократии и прав человека в национальном и наднациональном контексте. Иными словами, на спектр полномочий правительств, возможность, легитимность и частоту ограничений прав человека и наказания за их нарушение, а также – на наше право избирать и быть избранными. Именно поэтому в энный день карантина мы с вами поговорим о пандемиях в международном законодательстве, а также демократии и правах человека в эпоху СOVID-19.

Эпидемии и международное право

Первые попытки создания международных правил борьбы с трансграничным распространением заболеваний датируются 1851 годом, когда группа европейских политиков и эпидемиологов впервые собралась в Париже в связи с Третьей холерной пандемией (1846-1860). Целью встречи стала не полноценная координация действий правительств, а лишь гармонизация мер, влияющих на международную торговлю и морские перевозки. Собрание закончилось провалом: отдельные государства не были готовы ограничивать полномочия полицейских в морских портах.

Однако именно Парижская конференция 1851 года помогла осознать необходимость международных соглашений в сфере распространения инфекционных заболеваний. Так, в 1907 году в Париже была создана международная организация Office international d’hygiène publique (Международный офис общественной гигиены), целью которой было принятие и мониторинг соблюдения правил карантина на судах и в портах для противодействия чуме и холере. После Второй Мировой Войны на базе офиса была создана Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Сегодня она имеет непосредственный мандат в области борьбы с пандемиями.

Конституция ВОЗ определяет основные процедуры принятия решений в рамках объединения. В сравнении с другими международными организациями ВОЗ имеет широкие полномочия. Так, согласно Уставу ВОЗ, организация имеет право принимать нормативные акты, которые являются обязательными для всех государств-членов без процедуры ратификации (одобрения парламентом). По мнению исследователей Института Макса Планка Армина фон Богданди и Педро Виллареля, такая особенность нормативных актов ВОЗ изначально была обусловлена верой государств в технократический и неполитизированный характер решений организации.

В то же время такая особенность этих актов означает беспрецедентную ответственность организации. В свете политизации пандемии СOVID-19 ВОЗ нелегко лидировать в борьбе с коронавирусом. Однако именно в её «руках» – важнейший международно-правовой инструмент в сфере регулирования вспышек заболеваний, Международные медико-санитарные правила 2005 года, распространяющиеся на 194 государства-члена ВОЗ плюс Лихтенштейн и Ватикан.

Одним из ключевых аспектов Правил является обмен информацией между государствами-членами и Секретариатом ВОЗ. Они обязывают государства в течение 24 часов уведомлять организацию «обо всех событиях, которые могут представлять собой чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение, с учетом ситуации, в которой происходят эти события». Именно на основании статьи 6 Правил президент США Дональд Трамп обвиняет Китай в сокрытии начальных стадий пандемии. Вне политического аспекта, если США либо другие государства обратятся в Международный Суд ООН и вина Китая будет доказана, Китай будет обязан возместить истцам определенные Судом убытки.

В контексте возможной юридической ответственности (а также по другим причинам, например, для недопущения паники и спада экономической активности), у государств-членов появляется соблазн «подкорректировать» статистику заболеваемости и смертности. Во избежание таких случаев Правила позволяют ВОЗ учитывать не только официальную, но и любую «другую» статистику и требовать от государств-членов подтверждений предоставленных данных.

Таким образом, организация может не только играть чисто техническую роль в борьбе с пандемиями, но и влиять на «соревнование» между режимами, жаждущими показать гражданам и миру свои успехи в борьбе с коронавирусом. Конечно, сложно представить себе полноценное противостояние ВОЗ и правительства КНР. В то же время полный отказ сотрудничать в рамках ВОЗ несомненно привел бы к подрыву доверия Запада как к мерам, которые предпринимаются Китаем в отношении вируса, так и к государству в целом.

Правила также предусматривают список мер, которые ВОЗ может рекомендовать при распространении инфекционных заболеваний. Государства-члены также могут вводить дополнительные медико-санитарные меры. В то же время, закрепляя принципы уважения к правам человека и недопущения дискриминации, Правила не предусматривают механизмы защиты фундаментальных ценностей в контексте применения противоэпидемиологических мер. Это заставляет нас обратиться к другим источникам права.

Коронавирус vs верховенство права

Права человека в экстремальной ситуации: как коронавирус испытывает демократию на прочность

В античные времена, когда и слова «коронавирус» никто не знал, принцип «верховенства права» (rule of law) возник как антипод всевластия правителей (rule of men). Согласно Контрольному списку элементов верховенства права, изданному Венецианской комиссией, понятие включает множество компонентов, начиная с прозрачного процесса принятия законов, чёткости и непротиворечивости правовых норм и кончая соблюдением государством ключевых конвенций в сфере международного права и прав человека.

Контрольный список также определяет ряд критериев для оценки соблюдения принципа в чрезвычайных ситуациях:

  • Существуют ли особые национальные положения, применимые к чрезвычайным ситуациям? Возможны ли отступления от прав человека в таких ситуациях? Какие обстоятельства либо критерии необходимы для применения исключения?
  • Запрещает ли национальное право отступления от некоторых прав даже в чрезвычайных ситуациях? Являются ли отступления пропорциональными ситуации?
  • Ограничено ли по продолжительности и объему отступление от нормального распределения полномочий органов исполнительной власти в чрезвычайных ситуациях?
  • Какова процедура определения чрезвычайной ситуации? Существует ли парламентский контроль и судебный пересмотр существования и продолжительности чрезвычайной ситуации и соответствующих отступлений?

Если говорить об украинском регулировании, то, согласно Закону Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения», отступления от прав человека, включая свободу передвижения, возможны только в режиме чрезвычайного положения. Пандемия – один из законных поводов для введения ЧП. Статья 64 Конституции Украины определяет, что права человека могут быть ограничены в случае введения военного положения либо ЧП.

Согласно Конституции, не могут быть ограничены следующие права:

– на равенство;

– на получение гражданства Украины либо смену гражданства;

– на жизнь;

– на уважение достоинства;

– на свободу и личную неприкосновенность (но не свободу передвижения);

– на обращения к органам государственной власти;

– на заключение брака;

– на равенство детей, независимо от их происхождения;

– на знание своих прав и обязанностей.

ЧП вводится на срок до 30 дней и до 60 дней в отдельных областях Указом Президента Украины, который утверждается Верховной Радой. При необходимости оно может быть продолжено Президентом Украины на срок не более 30 дней. Предусмотрена ответственность за превышение полномочий при режиме ЧП, а также полномочия Верховной Рады по контролю за соблюдением прав человека.

Таким образом, в свете сегодняшнего карантина возникает три проблемы, связанные с верховенством права и правами человека.

  • Во-первых, законодательством Украины не предусмотрен механизм определения пропорциональности принятых мер цели (например, защиты от пандемии).
  • Во-вторых, Закон о ЧП также прямо не предусматривает судебного контроля за реализацией отступлений от прав человека.
  • В-третьих, текущий карантин, включающий значительные ограничения прав и свобод граждан, частично находится вне правового поля. Чрезвычайное положение не было объявлено, а Кабинет Министров не имеет полномочий ограничивать права граждан.

Без сомнения, вопрос о введении ЧП является дискуссионным, поскольку такой режим предусматривает остановку критической инфраструктуры и делает возможным принудительное отчуждение либо изъятие имущества физических лиц и бизнеса. Однако введение жёсткой модели карантина без режима ЧП противоречит принципу верховенства права и может привести к узурпации исполнительной властью всех полномочий.

Коронавирус vs Демократия

Таким образом, в контексте борьбы с пандемией без специальных правовых режимов возникает вопрос реализации и сохранения принципа демократии. Предпринимаются постоянные академические попытки расширить понятие «демократия». Например, один из ведущих немецких политологов Вольфганг Меркель фактически включает туда понятия верховенства права и функционирующего гражданского общества. Но в классическом понимании демократия – это право большинства принимать решения. Антипод демократии – единовластие. В свою очередь принципы верховенства права и права человека служат своеобразными «красными линиями», за которые большинство не должно заходить.

Пандемии или другие чрезвычайные ситуации создают благодатную почву для узурпации власти по меньшей мере по трём причинам.

  • Во-первых, режим ЧП чаще всего предусматривает передачу всей полноты власти исполнительной ветви.
  • Во-вторых, условия пандемии не позволяют гражданам собраться на мирный протест и полноценно препятствовать действиям власти.
  • В-третьих, возникают сложности с проведением очередных выборов.

Так, в Евросоюзе первым государством, где всерьез опасаются, что антикоронавирусное законодательство может привести к узурпации власти, стала Венгрия. Первого апреля Национальное собрание одобрило закон, которые дает премьер-министру Виктору Орбану широкие полномочия в период ЧП, в частности «приостановление действия определенных законов, отступление от законодательных положений и принятие других чрезвычайных мер». В то время, как Орбан заявляет, что будет использовать данные полномочия исключительно для борьбы с пандемией, венгерские правозащитники говорят о де-факто отстранении парламента от управления государством и потенциальном применении санкций за нарушение карантина для недопущения протестов.

В ответ на расширение полномочий Орбана 13 членов ЕС выразили обеспокоенность состоянием демократии в период борьбы с СOVID-19. Также Еврокомиссия планирует запустить мониторинг ограничений верховенства права, демократии и прав человека при борьбе с коронавирусом. Помимо ситуации в Венгрии настораживают также активные интернет-дебаты об эффективности и целесообразности демократии в чрезвычайных ситуациях – ведь опыт Китая по внедрению мер борьбы с вирусом показывает потенциал авторитарной модели. С другой стороны, именно авторитаризм и закрытость Китая могли быть причиной несвоевременного информирования ВОЗ об угрозе СOVID-19.

Коронавирус и права человека

Права человека в экстремальной ситуации: как коронавирус испытывает демократию на прочность

Как уже упоминалось ранее, борьба с болезнью предполагает ограничения прав человека. В международно-правовом поле отступление государством от своих обязательств по защите прав человека возможно в соответствии со статьей 4 Международного пакта о гражданских и политических правах. Так, государство, отступающее от своих обязательств в период ЧП, должно уведомить Генерального Секретаря ООН, сославшись на мнение ВОЗ.

Если это не было сделано, законность принятых мер будет оцениваться с помощью принципа пропорциональности. Применение его в судах предусматривает тест в несколько ступеней:

  1. преследует ли принятая мера легитимную цель?
  2. является ли мера допустимым средством для достижения цели?
  3. существуют ли альтернативные меры, позволяющие достичь тех же результатов, но в меньшей степени посягающие на права и свободы граждан?

На практике применение судами принципа пропорциональности – это чаще всего определение баланса либо между легитимной целью и конкретными правами человека, либо же между разными правами. В потенциальных судебных делах по коронавирусу речь чаще всего будет идти о балансе между гражданскими и политическими правами с одной стороны и правом на здоровье, предусмотренным Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, – с другой.

В международном законодательстве права человека, гражданские и политические, экономические, социальные и культурные права имеют равный вес. Поэтому можно прогнозировать, что потенциальные судебные разбирательства будут концентрироваться на поиске возможных мер с тем же результатом, но меньшей угрозой правам и свободам граждан.

Необходимо отметить, что тотальные массовые карантины – новое явление, напрямую не предусмотренное Международными медико-санитарными правилами. Поэтому потенциальные судебные решения касательно нарушений прав человека в связи с карантинами будут значительно варьироваться в зависимости от ограничений, их влияния на жизнь конкретного лица и контекста заболеваемости.

Пандемия СOVID-19 и беспрецедентные меры по борьбе с ней демонстрируют массу юридических несовершенств как на международном, так и на национальном уровне. Это и возможность де-факто внедрения ЧП вне специального правового режима, и отсутствие международных механизмов влияния на государство в случае узурпации власти во время пандемии, и сложности при определении правового статуса лиц, «застрявших» в карантине за границами своего государства на неопределенный срок. В дальнейшем этот опыт может быть использован для выработки государствами более подробных правил соблюдения принципов верховенства права, демократии и прав человека во время пандемий.

Текст: Марина Рабинович


Источники:

  1. Burci, G. (2020). The Outbreak of COVID-19 Coronavirus: are the International Health Regulations fit for purpose? EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law. Available at: https://www.ejiltalk.org/the-outbreak-of-covid-19-coronavirus-are-the-international-health-regulations-fit-for-purpose/
  2.  Merkel, W. (2004). Embedded and Defective Democracies. Democratization 11(5), pp. 33-58
  3. Von Bondandy, A., Villarel, P. (2020). International Law on Pandemic Response: A First Stocktaking in Light of the Coronavirus Crisis. MPHIL Research Paper Series No 2020/7